Disidenti Ústavního soudu: Část soudců označila zákaz kouření v hospodách za protiústavní

Proti zákazu kouření v restauracích se postavila část soudců Ústavního soudu.

Část soudců Ústavního soudu se postavila proti oficiálnímu stanovisku soudu, který ve svém rozhodnutí ponechal v platnosti zákaz kouření v hospodách a restauracích. Celkem 6 soudců Ústavního soudu vydalo odlišné stanovisko, ve kterém označili zákaz kouření v soukromých provozovnách za protiústavní. Naopak, oficiální stanovisko ÚS prezentované šéfem soudu Pavlem Rychetským potvrdilo platnost zákona v části, která kouření ve vnitřních prostorách zakazuje.

I. Disidentské stanovisko části ústavních soudců v části týkající se zákazu kouření

Odlišné stanovisko Vojtěcha Šimíčka, Ludvíka Davida, Jaromíra Jirsy, Vladimíra Sládečka a Kateřiny Šimáčkové proti části výroku III. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/17, kterým se zamítá návrh na zrušení § 8 odst. 1 písm. k) zákona č. 65/2017 Sb.

S nálezem pléna v této části nesouhlasíme a uplatňujeme vůči němu podle ustanovení § 14 zákona o Ústavním soudu odlišné stanovisko. Máme totiž za to, že ohledně úplného zákazu kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb mělo být návrhu vyhověno a napadené ustanovení § 8 odst. 1 písm. k) zákona č. 65/2017 Sb. jako protiústavní zrušeno.

K tomuto závěru nás vedou především následující úvahy.

1. Úvodem je třeba vysvětlit, že napadené zákonné ustanovení zakazuje kouřit ve vnitřním prostoru „provozovny stravovacích služeb“. Tento pojem je však třeba vyložit v souladu s § 2 písm. i) zákona č. 65/2017 Sb. a zejména čl. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 (ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin) tak, že se „potravinou rozumí jakákoli látka nebo výrobek, zpracované, částečně zpracované nebo nezpracované, které jsou určeny ke konzumaci člověkem, nebo u nichž to lze oprávněně předpokládat. Mezi „potraviny“ patří nápoje, žvýkačky a jakákoli látka (včetně vody), která je záměrně přidávána do potraviny během její výroby, přípravy nebo zpracování“. To znamená, že mezi provozovny stravovacích služeb nespadají pouze taková zařízení, která vaří a podávají jídlo, nýbrž např. i všechna pohostinská zařízení, kde se podávají pouze nápoje. Toto terminologické „uvození do tématu“ považujeme za důležité. Velmi lapidárně řečeno, úplný zákaz kouření se totiž netýká jen restaurací, kde by hostům pochopitelně mohlo vadit, že u sousedního stolu někdo kouří, zatímco oni jí, nýbrž i hospod, náleven, barů a kaváren.

2. Naším základním východiskem je skutečnost, že předmětná regulace představuje nepopiratelný zásah do práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Tento zásah ostatně přiznává i většina pléna (viz bod 100). Právo podnikat přitom vnímáme nikoliv jen jako „jedno ze sociálních práv“, nýbrž daleko více jako svobodu podnikat. To konkrétně znamená, že stát má při zásazích do tohoto práva (resp. svobody) vždy velmi pečlivě vážit, zda je tento zásah nezbytný. Svobodné podnikání je totiž elementárním předpokladem skutečně svobodné společnosti, založené na primátu jednotlivce před státem. Platí také, že právo podnikat je odvozeno od práva vlastnit majetek a svobodně s ním nakládat.

3. Nesouhlasíme proto s postupem, který z čl. 26 odst. 2 („Zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností“) dovozuje možnost prakticky jakýchkoliv zásahů do podnikání. Již z citované věty je totiž zřejmé, že tyto podmínky a omezení nemohou být libovolné, nýbrž mají být úzce spjaty s výkonem konkrétního povolání či činnosti, tedy musí zohledňovat jejich specifika. Současně se na ně v plném rozsahu vztahují požadavky proporcionality a racionality. Podobně jako v disentu k nálezu o elektronické evidenci tržeb (Pl. ÚS 26/16) lze připomenout, že napadenou regulaci nelze hodnotit izolovaně, nýbrž v kontextu dalších omezení a zásahů do podnikání. Jedná se tak o příslovečnou „další kapku“ a jak známo, každý pohár může jednou přetéct. Jinak řečeno, další a další regulace, vždy odůvodňované sofistikovanou argumentací ochrany kdečeho, nakonec nutně vedou k omezení anebo dokonce – v některých případech – až k úplnému potlačení této svobody. Právo svobodně podnikat je přitom jedním z hlavních výdobytků polistopadového vývoje.

4. Argumentaci většiny pléna v tomto směru vytýkáme i určitou nelogičnost a nekonzistenci. V nálezu je totiž např. uvedeno, že na provozovatele provozovny stravovacích služeb předmětný zákaz „přímo nedopadá“ (bod 99) a dotýká se ho pouze zprostředkovaně (bod 100), neboť jeho povinnosti jsou vymezeny v § 9 zákona č. 65/2017 Sb.; na jiném místě je dokonce uvedeno, že tento zákaz „na podnikatele nemíří a nestanoví jim žádnou povinnost ani sankci v případě nesplnění povinnosti“ (bod 116). Současně však zákazem kouřit dochází „ke změně podmínek, za nichž mohou být stravovací služby poskytovány“ a proto byl posuzován i zásah do základního práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny (bod 100). Jinak řečeno, pokud většina výslovně připouští zásah do práva podnikat, není možné současně tvrdit, že předmětný zákaz na takto zasaženého provozovatele přímo (resp. vůbec!) nedopadá. Samozřejmě dopadá, a to přímo a plnou silou! Další nekonzistence spočívá v provedeném druhém kroku tzv. testu rozumnosti, který je v nálezu proveden pouze povrchně. Závěr většiny, že zákaz kouření se nedotýká esenciálního obsahu práva podnikat, se totiž na jedné straně opírá o tvrzení, že z přehledu základních finančních ukazatelů v oblasti stravování a pohostinství, v nichž jsou zahrnuta první tři čtvrtletí roku 2017, vyplývá, že ve všech třech čtvrtletích má podnikání v této oblasti zlepšující se tendenci (bod 119); zároveň se však v dalším bodě přiznává, že z uvedených statistik nelze zjistit, nakolik se na zvýšení tržeb podílela stravovací zařízení původně kuřácká oproti nekuřáckým nebo stravovací zařízení ve městech oproti zařízením na venkově.

5. Protiústavnost paušálního zákazu kouření v restauracích a kavárnách spatřujeme rovněž v tom, že (podobně jako je tomu u jiných plošných regulací) zatěžuje jednotlivé adresáty velmi nerovnoměrně. Jestliže totiž ve velkých městech ještě před zákazem kouření přirozený vývoj trhu vedl k tomu, že skutečně nebylo problémem najít nekuřáckou restauraci a u těch kuřáckých postačovalo zakázat kouření v době podávání jídel, nejvíce tento zákaz logicky postihuje typické venkovské hospody, kde se však často vůbec nevaří. Tržba v těchto hospodách je proto téměř výhradně závislá na množství prodaných nápojů, což ovšem v případě paušálního zákazu kouření nutně vede k tomu, že se stanou pro typické konzumenty méně zajímavé, což pak nutně povede i k poklesu tržeb. Napadený paušální zákaz kouření se proto nutně projeví rozdílně v jednotlivých pohostinských zařízeních v závislosti na jejich umístění, velikosti, zaměření, obvyklé klientele atp. Lapidárně řečeno, provozovatel hospody ve vesnici s několika desítkami obyvatel se musí chovat zcela jinak než provozovatel restaurace v centru Prahy či jiného velkého města. Přitom podle setrvalé judikatury Ústavního soudu spočívá podstata podnikání ve vytváření zisku a jeho jádrem je ekonomická smysluplnost této činnosti. Protiústavně si proto stát počíná tehdy, umožňuje-li formálně podnikání v určité oblasti, nicméně současně pro ně stanoví takové podmínky, které fakticky vylučují možnost je provozovat – tzn. dosahovat přiměřený zisk (např. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13 ze dne 22. 10. 2013, 396/2013 Sb., N 178/71 SbNU 105, bod 66). Máme za to, že v případě některých (zejména venkovských) pohostinských zařízení předmětný zákaz kouření, navíc zasazený do kontextu dalších regulací a omezení, jako např. zavedení EET, ve svém důsledku do jádra tohoto základního práva zasahuje.

6. Napadený absolutní zákaz kouření ve všech pohostinských zařízeních ve svém konečném důsledku zásadním způsobem zasahuje i do života kuřáků, a to do jejich práva na soukromý život, zaručeného v čl. 10 Listiny, jehož integrální částí je i svobodná sociální interakce. Jak již dříve dovodil Ústavní soud, právo na soukromí „nutně musí zahrnovat i právo na vytváření vztahů s ostatními lidmi a vnějším světem“ (viz nález sp. zn. I. ÚS 22/10 ze dne 7. 4. 2010, bod 17, N 77/57 SbNU 43). Zásah do svobody podnikání se tak odráží i jako zásah do soukromého života a svobodného jednání spotřebitelů – kuřáků. Přitom ale, jak již dávno vyjádřil John Stuart Mill „jediný cíl, který opravňuje lidstvo – individuálně nebo kolektivně – zasáhnout do svobody jednání lidí, je sebeobrana. Jediným účelem, pro který se může moc spravedlivě použít proti kterémukoliv členu společnosti i proti jeho vlastní vůli, je zabránit ubližování jiným.“ Stát je oprávněn zasahovat do svobody podnikání, aby ochránil práva spotřebitelů. Lze proto akceptovat takové omezení kouření, které zabrání obtěžovat spotřebitele – nekuřáky či zaměstnance provozovatele pohostinského zařízení; navíc není možné donutit hostinského, aby se v jeho provozovně umožňovalo kouření, pokud se mu to příčí. Ale jak vysvětlíme kuřákovi, který si přeje konzumovat svou kávu s dýmkou nebo pivo s cigaretou ve společenství ostatních v pohostinském zařízení, které provozuje kouření podporující hostinský či kavárník, že je nezbytné tomuto jeho přání nevyhovět?

7. Nález pléna podle našeho přesvědčení značně nedoceňuje rovněž okolnost, že restaurace, kavárny a vinárny jsou odedávna tradičními místy, kde se mohou lidé svobodně scházet, seznamovat, vyměňovat si názory a diskutovat. Bylo by příslovečným nošením sov do Athén, kdybychom připomínali, kolik spolků a politických stran vzniklo v hospodách, kolik literárních děl bylo napsáno v kavárnách a kolik inspirace našli umělci ve vinárnách. Nesouhlasíme proto ani s kategorickým a až dehonestujícím odmítnutím argumentu určitou tradicí (bod 82). Zastáváme totiž přesně opačný názor: samozřejmě je možné, aby stát určitou praxi změnil, nicméně musí pro to mít velmi dobré důvody. V tomto případě však neshledáváme důvody pro paušální zákaz kouření vůbec žádné.

8. Stranou nelze ponechat ani neodůvodněnou nerovnost, která v důsledku napadeného zákazu kouření vzniká mezi jednotlivými veřejnými prostory sloužícími k podnikání. Zatímco v tranzitním prostoru mezinárodního letiště je možné zřídit stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření, ve vnitřním prostoru stravovacího zařízení je zaveden absolutní zákaz kouření. V nálezu (bod 127.) je tento rozdíl odůvodňován jednak tím, že stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření je umožněn pouze v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, tedy části letiště, která není veřejnosti volně přístupná, a dále tím, že cestující, kteří cestují na velké vzdálenosti a na letišti pouze přestupují, nemají žádnou jinou možnost, jak čelit abstinenčním příznakům, zatímco z restaurací je možné vyjít ven a zapálit si. Tato argumentace je značně zavádějící a neodpovídá ani reálné skutečnosti. Zejména však namítáme, že tato zákonná výjimka výrazně prolamuje argumentaci většiny ve prospěch absolutního zákazu kouření, kterým je (rovněž) ochrana zdraví personálu před inhalováním zplodin z kouření. V kuřárnách na letišti jsou totiž zaměstnanci úklidu také vystaveni inhalacím z kouření, neboť tam uklízí často a průběžně, a to za plného provozu. Není proto zřejmé, proč by měli být chráněni méně než zaměstnanci ve stravovacím zařízení. V tomto smyslu považujeme za nepřesvědčivý odkaz na rozsudek Spolkového ústavního soudu ze dne 30. července 2008 sp. zn. 1 BvR 3262/07 (bod 129.). Otázkou totiž je, pokud „zákonodárce nemá žádnou ústavní povinnost vytvářet s ohledem na právo podnikat výjimky ze zákazu kouření ve stravovacích zařízeních (odst. 122), a to ani s ohledem na malé podniky či jejich omezenou nabídku (odst. 123), stejně jako takové výjimky nečiní ani v jiných oblastech, např. hromadné dopravě“, proč je činí právě pro kuřárny na letišti. Pak totiž nemůže platit ani spekulativní tvrzení o nedostatečné účinnosti technického řešení stavebně odděleného prostoru pro kuřáky (bod 105.). Ostatně řada restauračních zařízení je dnes již vybavena výkonnou vzduchotechnikou.

9. Nález se také vyhýbá jevu, který je po roce účinnosti zákona zřetelný a zřejmý: plošný zákaz kouření kdekoliv uvnitř stravovacího zařízení má za následek, že kuřáci v masivním měřítku stojí na ulici, znečišťují veřejné prostranství, čímž nepochybně ohrožují životní prostředí, nutí vlastníka a nájemce bytů nad restauracemi inhalovat cigaretový kouř a obtěžují je hlukem, čímž zasahují i do jejich vlastnického práva (nebo do práva na roveň jemu postavenému), v denních hodinách jsou na očích malým dětem, čímž mohou ohrožovat jejich zdravý vývoj. To jsou všechno efekty plošného zákazu kouření, které lze označit za „vedlejší“ – nález však zcela pomíjí fakt, že mají vážný dopad do jiných práv a svobod, než jsou ty, které má zákon chránit.

10. V čem vlastně tedy spočívá společenský užitek úplného zákazu kouření v provozovnách stravovacích služeb? V ochraně provozovatele či majitele stravovacího zařízení určitě nikoliv. Ten totiž mohl zavést zákaz kouření již před přijetím napadené regulace a – jak jsme poukázali výše – mnohdy se tak i dělo. Lichý je rovněž argument ochranou nekuřáků – hostů a obsluhujícího personálu. Pokud by totiž Ústavní soud podanému návrhu vyhověl, znamenalo by to prakticky, že by se na provozovny stravovacích služeb nevztahoval speciální zákaz obsažený v § 8 odst. 1 písm. k) zákona č. 65/2017 Sb., nýbrž omezení plynoucí z písm. a) cit. zákonného ustanovení. Jinak řečeno, zákaz kouření by se týkal volně přístupného vnitřního prostoru stravovacího zařízení s výjimkou stavebně odděleného prostoru vyhrazeného ke kouření. Tento prostor je pak podrobněji vymezen v ustanovení § 10, kde jsou – mimo jiné – výslovně zakotveny záruky toho, že se v tomto prostoru např. nemůže zdržovat osoba mladší 18 let a ani zaměstnanec při výkonu své práce. Toto omezení považujeme za zcela odpovídající a přiměřené z hlediska těch hodnot, které je nutno chránit. Pokud totiž stále platí okřídlené pravidlo, že svoboda každého končí tam, kde začíná svoboda jiného, je plně v pořádku, aby kuřáci neobtěžovali osoby, kterým kouř vadí. Není však (a ani by neměl být!) dán žádný důvod pro ochranu samotných kuřáků, když to ani sami nevyžadují.

11. Většina pléna se proto zcela mýlí, pokud dovozuje ústavní legitimitu zákazu kouření z ochrany života a zdraví „osob, které jsou v případě kouření jiných osob ve vnitřních prostorech proti své vůli vystaveny tabákovému kouři“ (bod 102). Žádné takové osoby by totiž ani po zrušení napadeného zákonného ustanovení nijak ohrožovány či obtěžovány nebyly, jelikož by bylo kouření možné jen v tzv. kuřárnách, tedy v oddělených prostorách, do kterých by nekuřáci vůbec nemuseli vstupovat a pokud by tak činili (např. aby se mohli bavit s kamarádem kuřákem), bylo by to na základě jejich svobodného rozhodnutí. Pokud většina pléna argumentuje tím (bod 111), že kuřárny jsou prostředkem, který „nechrání zdraví populace a nezajišťuje vynutitelnost zákona ani přibližně srovnatelně jako nyní napadený zákaz“ a jsou také „nákladnější i náročnější pro provozovatele stravovacích zařízení, kteří jsou pak vystaveni větší míře možných sankcí ze strany státu za nedodržení přesných technických i funkčních podmínek zřízení kuřáren“, namítáme, že první z citovaných tvrzení je ničím nepodložená spekulace, a druhé je ryze paternalistické, když neponechává na volbě samotných provozovatelů, jaké řešení zvolí a namísto toho jim podsouvá, že (zřejmě) úplný zákaz pro ně bude vlastně nakonec výhodnější. Pokud je naznačováno, že zřízení kuřáren by v praxi nebylo zcela dodržováno, pak uvádíme, že jednak se jedná opět pouze o spekulaci, a jednak by bylo namístě nejprve zvolit zákonné mírnější řešení a teprve po jeho náležitém vyhodnocení s větším časovým odstupem zvážit, zda je dostatečně efektivní či nikoliv, a případně přistoupit k řešení radikálnějšímu. Úvaha Ústavního soudu učiněná v této věci, že úplný zákaz kouření je přiměřený, protože je nejjednodušší a vede nejúčinněji ke stanovenému cíli, je podle našeho názoru ústavně nepřijatelná. Myšlenkový postup v testu proporcionality je přece opačný: teprve když selžou mírnější opatření, je namístě přistoupit k omezením citelnějším.

12. Ze shora uvedeného se tedy podává, že zákaz kouření v současné podobě ve skutečnosti „chrání“ kuřáky výhradně před sebou samotnými. V tomto směru souhlasíme s navrhovateli, že se jedná o projev nemístného paternalismu a snad až mesianismu. Ústavní soud, který tento zákaz většinově akceptuje jako ústavně souladný, tak de facto zcela otáčí svoji dřívější filozofii, promítnutou do desítek nálezů, založenou na primátu jednotlivce před státem. 13. Pokud jsme výše vyložili, že předmětný zákaz ve skutečnosti „chrání“ kuřáky jen proti sobě samým, naskýtá se otázka, zda by podle stejné logiky neměl být zakázán též prodej alkoholu a (údajně) nezdravých jídel. Velmi se obáváme toho, aby Ústavním soudem akceptovaný zákaz kouření (většina pléna dokonce tomuto zákazu přiznává „silný kulturní i společenský rozměr“! – bod 96) nepovzbudil stát při hledání dalších „obecných dober“, samozřejmě vždy velmi sofistikovaně odůvodněných. Přitom v souvislosti s přijetím nového občanského zákoníku došlo v našem právním prostředí k určité restauraci osobnosti jednotlivce a jeho práva na autonomii. Nemůžeme proto zakončit jinak nežli citací ustanovení § 81 tohoto zákona: „Každý je povinen ctít svobodné rozhodnutí člověka žít podle svého.“

Dodáváme, že tím spíše je právní stát povinen respektovat právo na svobodné jednání jednotlivců.

Vojtěch Šimíček

Ludvík David

Jaromír Jirsa

Vladimír Sládeček

Kateřina Šimáčková

II. Disidentské stanovisko ústavního soudce v části týkající se zákazu kouření

Odlišné stanovisko soudce Tomáše Lichovníka proti části výroku III. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/17, kterým se zamítá návrh na zrušení § 8 odst. 1 písm. k) zákona č. 65/2017 Sb.

Se zmíněným výrokem nálezu pléna nesouhlasím a podle ustanovení § 14 zákona o Ústavním soudu vůči němu uplatňuji odlišné stanovisko. Stejně jako naši disentující kolegové zastávám názor, že ohledně úplného zákazu kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb mělo být návrhu vyhověno a napadené ustanovení § 8 odst. 1 písm. k) zákona č. 65/2017 Sb. jako protiústavní zrušeno.

Souhlasím i s jejich úvahami, že tento plošný zákaz nepřiměřeně zasahuje do práva podnikat. Rozhodující důvod pro zrušení zákazu však spatřuji zejména v zásahu do práva na soukromý život chráněného čl. 10 Listiny. Kuřáci tvoří nepřehlédnutelnou část naší společnosti. A této velké části naší společnosti napadené ustanovení de facto znemožňuje setkávat se s ostatními v restauracích, a zejména v hostincích, vinárnách, barech, apod., které jsou k tomu zvláště vhodné.

Jistěže de iure tam jít mohou, ale bez cigarety tam dlouho nevydrží. Nejsou vyloučeni jen ze společnosti nekuřáků, ale i ze společnosti kuřáků. Vždyť si tam nemohou společně posedět ani samí kuřáci! Zákon je chrání před nimi samotnými a výrazně tak zasahuje do práva setkávat se s ostatními lidmi a trávit s nimi svůj čas, které tvoří součást práva na soukromý život.

Řešení ochrany před škodlivými důsledky kouření přijaté zákonodárcem je řešením jen zdánlivým. Kuřáci se z již zmíněných restaurací, hostinců, vináren, barů apod. přesunuli před tato zařízení. Projdeme-li se (nejen) večer po městě, spatříme prakticky před každým takovým podnikem hlouček kuřáků.

Cigaretový kouř již tedy nemusí dýchat návštěvníci zmíněných podniků, ale všichni kolemjdoucí a zejména majitelé a nájemci bytů umístěných nad těmito podniky. K tomu je nutno připočíst hluk a nedopalky na zemi. Zákaz je řešením nedůstojným pro obě strany – kuřáky i kolemjdoucí.

Obáváme se důsledků tohoto stavu. Aby nevedl k plošnému zákazu kouření na ulicích a veřejných prostranstvích vůbec. Aby nevedl k tomu, že ti opravdu závislí kuřáci budou kouřit už jen doma, „pod nos“ svým dětem. Zákonný zákaz je nedůsledný – následuje doporučení prováděcích pokynů k čl. 8 Rámcové úmluvy Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku pouze ve vztahu k vnitřnímu prostoru provozovny stravovacích služeb, a nikoliv už ve vztahu k tranzitnímu prostoru mezinárodního letiště či k zdravotnickému zařízení, kde § 8 odst. 1 písm. b), e) zákona výjimku ze zákazu připouští.

Kategorické tvrzení o nedostatečné účinnosti technického řešení stavebně odděleného prostoru, které by bylo způsobilé zcela zamezit pronikání kouře do jiných prostor provozovny (bod 105 ad.), tedy zřejmě není opodstatněné. Zákonný zákaz je rovněž neslučitelný s imperativem čl. 4 odst. 4 Listiny – šetřit při omezování základních práv a svobod jejich podstatu a smysl, k nimž v rámci práva na soukromý život bezpochyby náleží i příležitost ke vzájemné komunikaci mezi nekuřáky a kuřáky.

Zrušení zákazu by uvolnilo prostor k respektu vůči osobám na kouření závislým, tedy svým způsobem postiženým, kterého je ve společnosti zapotřebí, aniž by oslabovalo efektivnost nástrojů pro postupné omezování této závislosti při ochraně veřejného zdraví.

Zcela zastávám tezi, že svoboda jednotlivce končí tam, kde začíná svoboda někoho jiného. Ale zvolená regulace problém neřeší a nadto zasahuje do práva na soukromý život nemalé části společnosti. Pokud by napadené ustanovení bylo zrušeno, byly by všechny již zmíněné podniky – provozovny stravovacích služeb zásadně nekuřácké. Bez výjimky všechny. Bylo by pak na jejich provozovatelích, zda mimo nekuřáckou část zřídí i kuřárnu, tedy stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření, jak jej blíže definuje ustanovení § 10 napadeného zákona.

V nejmenším nezpochybňuji škodlivost kouření, ale přesto jsem přesvědčen, že není úkolem státu kuřáky napravovat a chránit je před nimi samotnými. A to ještě tak, že je ze společnosti nedůstojným způsobem vyčleňuje a nadto vyvolává obtěžování kouřem všech, kdo chodí po ulici. Zvolené řešení se tak zjevně míjí s ambicí, kterou by měl zákonodárce v demokratické společnosti, zatížené řadou kulturních stereotypů, sledovat: zdrženlivostí při uplatňování svého legislativního apetitu vytvářet prostor k neformální samoregulaci tím, že bude působit na posilování ohleduplnosti mezi různými společenskými skupinami.

V Brně dne 3. dubna 2018

Tomáš Lichovník

III. Oficiální nález Ústavního soudu v části týkající se zákazu kouření

Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského (soudce zpravodaje) a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky…

Výběr části odůvodnění týkající se zákazu kouření:

VIII.3 Ustanovení týkající se zákazu kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb

Další rovina ústavněprávního přezkumu se týká toho, zda zákaz kouření podle § 8 odst. 1 písm. k) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek představuje ústavní či protiústavní zásah do práva podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny. Ústavní soud provedl za účelem jeho posouzení test rozumnosti. V jeho úvodu lze uvést, že tento zákaz se nedotýká samotné podstaty a smyslu práva podnikat, neboť na podnikatele nemíří a nestanoví jim žádnou povinnost ani sankci v případě nesplnění povinnosti. Zároveň je třeba zdůraznit, že kouření v provozovně stravovacích služeb není předmětem či podstatou podnikání provozovatelů těchto zařízení, a už vůbec ne ústavně chráněnou podstatou tohoto podnikání. Jedná se pouze o doprovodnou aktivitu hostů, kterou by některý provozovatel byl ochoten ve svém zařízení strpět a jiný nikoliv.

117. Nelze vyloučit, že tímto zákazem budou nepřímo zasaženi někteří jednotlivci, resp. provozovatelé některých stravovacích zařízení, nebo že někteří provozovatelé jím budou zasaženi významněji než jiní. Pro zhodnocení, zda dochází k zásahu do samotné podstaty a smyslu práva podnikat, je však pro Ústavní soud zásadní zjištění, zda tento zásah dopadá do samotné podstaty podnikání u relevantní části podnikatelů v dotčeném oboru, tj. že by relevantní část provozovatelů stravovacích zařízení po přijetí posuzovaného zákazu nebyla schopna si zajišťovat prostředky obživy svou podnikatelskou činností (srov. již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 9/15). Takovému závěru však nic nenasvědčuje. Navrhovatelka v tomto směru do okamžiku vydání tohoto nálezu nepřinesla žádná skutková tvrzení, nepoukázala ani na jediné zařízení, které by muselo ukončit svou činnost v důsledku zákazu kouření nebo které by se v důsledku tohoto zákazu stalo nevýdělečným, a nepoukázala ani na obdobné důsledky takového zákazu, které by nastaly v zahraničí. Nic podobného neplyne ani z vyjádření vlády. Dle důvodové zprávy k zákonu jsou na základě studií i zahraničních zkušeností naopak očekávány vyšší zisky stravovacích zařízení z důvodu větší návštěvnosti provozoven nekuřáky, zvýšení produktivity zaměstnanců v důsledku jejich nižší nemocnosti a nižší náklady na zajištění odpovídající vzduchotechniky (str. 194 důvodové zprávy).

118. Ani veřejně dostupné statistiky Českého statistického úřadu v oblasti stravování a pohostinství nemohou vést Ústavní soud k závěru, že by k účinnosti zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek (31. května 2017) došlo
k zásadnímu zásahu do podnikání v tomto oboru. Z přehledu základních finančních ukazatelů v oblasti stravování a pohostinství, v nichž jsou zahrnuta první tři čtvrtletí roku 2017, vyplývá, že ve všech třech čtvrtletích má podnikání v této oblasti zlepšující se tendenci. Například zatímco počet zaměstnanců v tomto oboru v prvním čtvrtletí roku 2017 činil 87 827 osob, ve třetím čtvrtletí roku 2017 činil 89 258 osob. Tržby v prvním čtvrtletí roku 2017 činily 28 174 000 000 Kč, ve třetím čtvrtletí roku 2017 činily 31 172 000 000 Kč. Rovněž došlo ke zvýšení mezd v tomto oboru. (Český statistický úřad Základní finanční ukazatele – čtvrtletní. Dostupné na https://www.czso.cz/csu/czso/1-malzfu_b.) V tzv. rychlých informacích Český statistický úřad sděluje, že za celý rok 2017 se tržby ve stravování a pohostinství meziročně zvýšily o 8,1 % (dostupné na https://www.czso.cz/csu/czso/cri/sluzby-4ctvrtleti-2017), zatímco za rok 2016 došlo ke zvýšení o 5,7 % (dostupné na https://www.czso.cz/csu/czso/cri/sluzby-4-ctvrtleti-2016_).

Jiná statistická data nemá Ústavní soud k dispozici.

119. Ústavní soud samozřejmě nemůže z uvedených statistik zjistit, nakolik se na zvýšení tržeb podílela stravovací zařízení původně kuřácká oproti nekuřáckým nebo stravovací zařízení ve městech oproti zařízením na venkově. Zvýšení počtu zaměstnanců v oboru však znamená, že i kdyby k ukončení činnosti některých zařízení došlo, neprojevilo se to nijak na výkonnosti oboru a zřejmě ani ve ztrátě zdroje obživy zaměstnanců zařízení uzavřeného na základě přijatého zákazu kouření.

120. Navíc je úvaha o provázanosti případného ukončení činnosti stravovacího zařízení se samotným zákazem kouření bez dalších dat značně spekulativní – některá zařízení mohla ukončit činnost před účinností samotného zákazu z vlastního rozhodnutí, některá z důvodu kumulace opatření, která na stravovací zařízení v uplynulých letech dopadla, zejména povinnosti elektronické evidence tržeb a kontrolního hlášení. Právě ve věci elektronické evidence tržeb stál Ústavní soud před stejným problémem v tom, že teoreticky bylo možné se domnívat, že na některé stravovací zařízení dopadla povinnost elektronické evidence tržeb výrazněji a na některé méně výrazně. Ani tehdy však zásah do samotné podstaty a smyslu práva podnikat neshledal (srov. již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16) a z popsaných důvodů jej neshledává ani nyní.

121. Opomínán je vedle dopadu zákazu kouření do podnikání stravovacích zařízení jeho dopad do vlastního tabákového průmyslu, který je z právního hlediska podstatně větší již z povahy tohoto podnikání a jeho předmětu, resp. vazby mezi předmětem podnikání a předmětem napadeného zákazu. Ani v tomto případě však Ústavní soud neshledává, že by šlo o zasažení samotné podstaty a smyslu práva podnikat. Tabákový průmysl je dlouhodobě podrobován postupné regulaci a není důvod se domnívat, že by jej omezení kouření na jednom vymezeném místě, aniž by bylo zakazováno kouření jako celek, zasáhlo v samotné podstatě.

122. V souvislosti s připomenutím elektronické evidence tržeb a kontrolního hlášení pak obzvláště vyniká význam cílů, které nyní napadený zákaz sleduje. Zmíněná administrativní opatření, jakkoli mohla významně zasáhnout do běžného a dříve obvyklého chodu podnikání, sledovala „jen“ cíle vyšší efektivity při výběru daní, tedy v podstatě vyšší efektivity chodu státu, a narovnání podnikatelského prostředí.

123. Proti tomu zákaz kouření ve vnitřních prostorách provozoven stravovacích služeb nesporně sleduje zásadní cíle ochrany zdraví (čl. 31 Listiny), života (čl. 6 odst. 1 Listiny), zvláštní ochrany dětí a mladistvých i těhotných žen (čl. 32 i čl. 6 odst. 1 Listiny), zlepšení životního prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny) a rovněž i významné snížení výdajů státu v oblasti zdravotnictví. S ohledem na znění Rámcové úmluvy i dalších již zmíněných mezinárodních smluv lze dovodit, že jedním z cílů sledovaných napadených zákazem je i dodržování závazků, které České republice vyplývají z mezinárodního práva (srov. čl. 1 odst. 2 Ústavy)

124. Pokud jde tedy o zhodnocení legitimity cílů u opatření, která na provozovatele stravovacích zařízení v posledních letech nepříznivě dopadla, není zákaz kouření tím opatřením, k němuž by měl Ústavní soud přistupovat nejkritičtěji, a už vůbec ne jen proto, že jej posuzuje chronologicky nejpozději. Proti ostatním opatřením je zákaz kouření naopak nejvíce opodstatněn ochranou základních práv a svobod druhých a nikoliv jen efektivitou chodu státního mechanismu a „čistotou“ podnikání. Je to právě Ústavní soud, který mnohdy musel ochranu zdraví před zákonodárcem či skutečnostmi, kterými byl zákonodárce ovlivňován, bránit [srov. např. nálezy ze dne 20. června 2013 sp. zn. Pl. ÚS 36/11 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.), ze dne 25. března 2014 sp. zn. Pl. ÚS 43/13 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.) a ze dne 30. května 2017 sp. zn. Pl. ÚS 3/15 (231/2017 Sb.)]. Proti tomu v tomto případě dokázal zákonodárce, vyjádřeno slovy čl. 5 odst. 3 Rámcové úmluvy, uchránit při přijímání zákona sledované cíle ochrany života a zdraví „před komerčními a jinými zájmy tabákového průmyslu“. I to by mělo přispět ke zdrženlivému přístupu Ústavního soudu. Nutno podotknout, že z důvodové zprávy vyplývá, že zákonodárce zásahy do podnikání v oblastech tabákového průmyslu i stravování pečlivě zvažoval. Ze všech těchto důvodů může Ústavní soud uzavřít, že napadený zákaz kouření sleduje legitimní cíle a není svévolným zásahem do základních práv.

125. V testu rozumnosti tedy zbývá posoudit, zda je zákonný prostředek použitý k dosažení popsaných cílů rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější, nejmoudřejší či nejjednodušší.

126. Jakkoli se může zdát úplný zákaz kouření ve vnitřních prostorách provozoven stravovacích služeb drastickým opatřením, pro výklad Ústavního soudu je významné, že jde o standardní a věcně opodstatněné řešení. Lze odkázat na výše uvedenou argumentaci týkající se otázky efektivnosti tohoto řešení (srov. odst. 105– 111) i na to, že přijatý zákaz je opatřením vycházejícím z čl. 8 Rámcové úmluvy.

127. Nad rámec již uvedené argumentace lze dodat, že opodstatnění má také přísnější zákaz kouření právě v provozovnách stravovacích služeb ve srovnání například s letišti, na něž poukazuje navrhovatelka, aniž by vysvětlovala, proč by měla být stravovací zařízení s letišti srovnatelná. Stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření je umožněn pouze v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, tedy části letiště, která není veřejnosti volně přístupná a zpravidla jde o prostor výhradně vnitřní. Zvláštní důraz přitom byl v mezirezortním připomínkovém řízení kladen na cestující s různou mírou závislosti na tabáku, a to zejména těch, kteří cestují na velké vzdálenosti a na letišti pouze přestupují, nemají tedy žádnou jinou možnost, jak čelit abstinenčním příznakům, s ohledem na zákaz kouření v letadlech. Takové důvody se pro zřízení kuřáren v provozovnách stravovacích služeb zjevně neuplatní, neboť kuřáci mohou provozovny stravovacích služeb za účelem kouření libovolně opouštět. Obdobné důvody jako u kuřáren na letištích lze naopak shledat pro možnost zřízení stavebně odděleného prostoru vyhrazeného ke kouření v uzavřeném psychiatrickém oddělení nebo jiném zařízení pro léčbu závislostí [§ 8 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek].